Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP)
Nuevos enfoques del Gobierno Local: La defensa del derecho de los vecinos en una perspectiva de calidad total.
El Ombudsman Local.-
1.- Presentación de la institución
Es una institución de derecho público cuyo origen moderno se remonta a la Constitución del Reino de Suecia de 1809 aunque hay precedentes históricos más remotos que en contextos jurídicos y políticos premodernos sin embargo prefiguran la institución, como es el caso de la propia Vitoria que tiene la institución medieval precisamente con ese nombre de Síndico-procurador general.
La figura del Ombudsman, en cualquiera de sus niveles o ámbitos, ya sea Estatal, Regional o Local, se ha difundido de una manera general en todos los países del sistema de Commonwelth [1] en los que no existe una jurisdicción especializada para el control de las Administraciones y sin embargo ha encontrado ciertas resistencias en su instauración en los países con sistemas de control Contencioso-Administrativo por suponer una cierta concurrencia en cuanto al objeto de control sin embargo finalmente se ha impuesto su utilidad y se han marcado las notas diferenciales entre el control contencioso-administrativo y el control del ombudsman.
Como punto de partida las funciones del Ombudsman es proteger a los administrados frente a cualquier violación de derechos, abuso de poder, error, negligencia, indefensión o malas practicas administrativas, lo que es también por supuesto responsabilidad del orden jurisdiccional contencioso-administrativo. El Ombudsman desarrolla esas funciones con mecanismos diferentes pero complementarios a los que le corresponden a la jurisdicción contencioso-administrativa. Además de esas funciones defensivas es función también del Ombudsman la de promover la implantación de buenas prácticas administrativas y la de realizar recomendaciones que mejoren la calidad de los servicios públicos y la transparencia de la acción administrativa.
2.- Características de la función del Ombudsman.
Las modalidades de actuación de todo Ombudsman se diferencian de cualquier otra instancia de control por las siguientes características [2]:
1.- Facilidad de acceso.- El acceso al Ombudsman es gratuito y directo. No precisa de ninguna mediación profesional, como es el caso de la jurisdicción, no hace falta comparecer mediante abogado o procurador. En el caso del Ombudsman Local esta característica es especialmente destacada ya que la relación se establece directamente entre el propio Síndico-Defensor y los interesados o solicitantes. 3
2.- Amplios poderes de investigación.- El valor añadido que supone la intervención del Ombdsman viene dada por las facultades de investigación de que está dotado, investigación que se pone al servicio directamente de los vecinos y usuarios de servicios públicos locales que piden su mediación. 4
3.- Independencia.- La independencia de los poderes políticos así como de la estructura jerárquica de la Administración supone la primera garantía para el desempeño de la función del Ombudsman y es una de las que más aprecia el ciudadano. Esta característica le acerca al control judicial aunque el alcance de las recomendaciones del Ombudsman no sea de la misma naturaleza que el de las decisiones judiciales. [5]
4.- Sus Recomendaciones son públicas pero no vinculantes. Esta característica es también sustancial a la hora de definir el perfil de la acción de control del Ombudsman, cuyas resoluciones no son recurribles en via judicial porque no son ellas mismas ejecutivas. El valor de las recomendaciones se sostiene exclusivamente sobre la fuerza de sus argumentos, sobre las referencias jurisprudenciales, de otras instancias como Defensor del Pueblo o Ararteko, casuistica de buenas prácticas etc.En el ámbito local tiene importancia también la cobertura que los medios de comunicación pueden dar a las recomendaciones ya que aumentan la capacidad de influencia de la mismas.
Una de las características del modo de trabajo del Ombudsman es la de su flexibilidad a la hora de adaptarse a las necesidades que le plantean los ciudadanos, y la rapidez con la que las cuestiones problemáticas llegan a su conocimiento. El formato, abierto de las Recomendaciones permite también explorar posibilidades en la mejora de los servicios que de otro modo no serían consideradas por las instancias locales.
3.- Instrumentos del Ombudsman
a) Recomendaciones.- Es el instrumento típico del Ombudsman y consiste en un análisis de la queja planteada y de la respuesta dada a la misma por la Administración local, y en su caso una propuesta para mejorar esa respuesta, atendiendo no sólo a las cuestiones de legalidad implicadas que son por supuesto prioritarias, sino también atendiendo a la mejora del servicio a la luz de las buenas prácticas apuntadas por la doctrina legal o por las referencias conocidas de otras Administraciones.
b) Informe al Pleno y Memoria. – Además de las recomendaciones concretas que puede plantear caso por caso, como respuesta a cada una de las quejas que se le plantean, el Ombudsman, local en este caso, tiene a su alcance la posibilidad de tomar la palabra ante el Pleno del Ayuntamiento presentando su Memoria anual, y en eso foro destacar con publicidad las cuestiones d de mayor trascendencia de las que ha conocido en el ejercicio de su función, dando además una valoración General de los servicios públicos a partir de las quejas llegadas a su oficina.
c) Recordatorio de deberes legales omitidos.- En ocasiones no será precisa una Recomendación especial sino simplemente el recordar la necesidad de cumplir adecuadamente un deber legal omitido.
d) Emitir informes en el área de su competencia a solicitud del Pleno delAyuntamiento. Es un buen mecanismo para que en determinados asuntos el Pleno pueda tener un informe independiente. [6]
e) Propuestas normativas.- En ocasiones la Recomendación se ceñirá a proponer una interpretación diferente de la que se viene realizando o incluso proponer una reforma o modificación de Reglamentos y Ordenanzas.
f) Mediación.- Si tanto la parte que formula la queja como la Administración Local lo admiten el Ombudsman puede actuar como mediador entre las partes proponiendo una solución acordada o convencional.
g) Denuncia.- En aquellos casos en los que a través de la acción de investigación del Ombudsman este detecta alguna actuación ilícita por parte de funcionarios públicos puede y debe informar de la misma a los superiores jerárquicos de este a los efectos de la apertura de un expediente administrativo disciplinario y si los hechos pudieran ser constitutivo de un delito contra la Administración Pública, debe trasladar el conocimiento de los mismos al Ministerio Fiscal.
h) Orientación.- En el ámbito local son también relevantes las funciones de orientación y asesoramiento que puede desempeñar facilitando así la comunicación entre Administración y Administrado.
i) Evaluación de la acción administrativa.- La actuación del Ombudsman en su doble vertiente de análisis de los casos concretos y de control de calidad de los servicios públicos supone la posibilidad de contribuir a la solución específica de los casos y también una aportación a la permanente evaluación de los puntos débiles del sector público llamando la atención de la Administración y del Gobierno local sobre los mismos.
i) Cauce de participación.- Del conjunto de instrumentos puestos al servicio del Ombudsman y de sus funciones se deriva un instrumento más para facilitar la participación ciudadana y la presencia de las quejas y sugerencias de la ciudadanía en la consideración de la acción del Gobierno Municipal.
4.- Limitaciones y riegos en la acción del Ombudsman
La acción del Ombdsman no puede en ningún caso ser arbitraria o puramente subjetiva ni concurrir con la acción estrictamente política a la hora de definir cuales son los intereses generales que debe priorizar la acción de gobierno en cada caso. El Ombudsman no es un órgano de representación política y por lo tanto no tiene legitimidad para definir finalidades políticas al margen de lo que viene indicado en la Ley y/o en lo que ha venido en llamarse las buenas prácticas administrativas. Un buen ejemplo de esta necesidad de fundamentar las investigaciones y recomendaciones de los Ombudsman es el trabajo llevado a cabo en los años 80 en Canadá por los Ombudsmen de Columbia Británica y Ontario respecto de qué actuaciones administrativas era apropiado investigar y cuales no, o también la lista emitida por el Ombudsman Nacional de Holanda respecto a cuales son los estándares de conducta exigibles en las diferentes administraciones, en 1988, corregido y ampliado en 2004. Esta referencia es de uso habitual por parte de los Ombudsmen locales en Holanda. La identificación de los estándares respecto de los cuales se juzga la acción de las Administraciones es una exigencia para las recomendaciones que se formulan a petición de los usuarios de Servicios Públicos. THE NATIONAL OMBUDSMAN OF THE NETHERLANDS, Annual Report 2004, Summary, pp. 6-7, 10-11, available at http://www.nationaleombudsman.nl/. Cit. por Enric Bartlet. PUBLICO. ESADE.
Por otro lado muchas de las cuestiones que se plantean al Ombudsman no son simplemente cuestiones de orden teórico o legal sino que tienen una directa traducción presupuestaria. La acción del Ombudsman no puede consistir simplemente en requerir una extensión indefinida del ámbito de lo público o de los presupuestos públicos.La perspectiva del Ombudsman no puede perder de vista las limitaciones y necesidades de una buena administración y debe tener en cuenta las disponibilidades presupuestarias así como también el esfuerzo social que supone siempre la aportación de fondos.
5.- Comparativa en relación con las Comisiones de Quejas y sugerencias.
La comparación del Ombudsman local en relación con la Comisión de Quejas y sugerencias viene dada por las distintas características de cada una de esas instancias: - El Ombudsman local es un órgano unipersonal que tiene fácil acceso y puede actuar con inmediatez, diariamente. La Comisión es un órgano Colegiado que no puede reunirse diariamente y que necesita de plazos de trabajo más largos. - El Ombudsman local es un órgano independiente de los grupos políticos, la Comisión reproduce el juego de mayorías y minorías políticas existente en el Pleno.
Javier Otaola.- Síndico-Herritarren Defendatzailea. Vitoria-Gasteiz. 11/10/2005
NOTAS
[1]Cfr.- International Institute of the Ombudsman www.law.ualberta.ca/centres/io.-
[2]The Ombudsman’s contribution to improving public administration PUBLICO. ESADE 26/09/2005 - Enric R. Bartlett .- http://www.esade.es/public
[3] Reglamento Municipal (Vitoria-Gasteiz) del Síndico-Herritaren Defendatzailea REGLAMENTO DEL DEFENSOR/A VECINAL DEL AYUNTAMIENTO DE VITORIA-GASTEIZ 28 de septiembre de 2001.
Art. 18.- El Defensor/a Vecinal o Síndico/a tiene como misión la prestación de un servicio de asesoramiento, mediación, información e intervención con la ciudadaníaen sus relaciones con el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, sus Sociedades AnónimasMunicipales, Organismos Autónomos Municipales, patronatos, fundaciones y otrosentes que constituyen la Administración Municipal.
[4] Art. 20.- Se reconocen al Defensor/a Vecinal o Síndico/a los poderes deinvestigación suficientes para el correcto desempeño de sus funciones, pudiendo girar visitas de inspección a los departamentos municipales o solicitar la comparecencia decualquier persona perteneciente al colectivo del personal municipal al servicio delAyuntamiento, que pudiera dar información relacionada con el asunto a investigar, conrespeto a los derechos e intereses legítimos de la ciudadanía y de la Administraciónmunicipal.
[5]Art. 13.- El Defensor/a Vecinal o Síndico/a desempeñará sus funciones con autonomía e independencia en sus actuaciones y según su criterio. Art. 16.- La condición de Defensor/a Vecinal o Síndico/a es incompatible con:a) Todo mandato representativo de elección popular, todo cargo político oactividad de propaganda política. b) Con la permanencia en el servicio activo en el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, sus Sociedades Anónimas Municipales, Organismos AutónomosMunicipales, patronatos, fundaciones y otros entes que constituyen la Administración Municipal.c) Con el ejercicio de las carreras judicial y fiscal. d) Con la afiliación a un partido político, sindicato u organización empresarial.e) Con el desempeño de funciones directivas en una asociación o fundación.
[6] Artículo 20 …/…c) Emitir informes en el área de su competencia a solicitud del Pleno delAyuntamiento.
Nuevos enfoques del Gobierno Local: La defensa del derecho de los vecinos en una perspectiva de calidad total.
El Ombudsman Local.-
1.- Presentación de la institución
Es una institución de derecho público cuyo origen moderno se remonta a la Constitución del Reino de Suecia de 1809 aunque hay precedentes históricos más remotos que en contextos jurídicos y políticos premodernos sin embargo prefiguran la institución, como es el caso de la propia Vitoria que tiene la institución medieval precisamente con ese nombre de Síndico-procurador general.
La figura del Ombudsman, en cualquiera de sus niveles o ámbitos, ya sea Estatal, Regional o Local, se ha difundido de una manera general en todos los países del sistema de Commonwelth [1] en los que no existe una jurisdicción especializada para el control de las Administraciones y sin embargo ha encontrado ciertas resistencias en su instauración en los países con sistemas de control Contencioso-Administrativo por suponer una cierta concurrencia en cuanto al objeto de control sin embargo finalmente se ha impuesto su utilidad y se han marcado las notas diferenciales entre el control contencioso-administrativo y el control del ombudsman.
Como punto de partida las funciones del Ombudsman es proteger a los administrados frente a cualquier violación de derechos, abuso de poder, error, negligencia, indefensión o malas practicas administrativas, lo que es también por supuesto responsabilidad del orden jurisdiccional contencioso-administrativo. El Ombudsman desarrolla esas funciones con mecanismos diferentes pero complementarios a los que le corresponden a la jurisdicción contencioso-administrativa. Además de esas funciones defensivas es función también del Ombudsman la de promover la implantación de buenas prácticas administrativas y la de realizar recomendaciones que mejoren la calidad de los servicios públicos y la transparencia de la acción administrativa.
2.- Características de la función del Ombudsman.
Las modalidades de actuación de todo Ombudsman se diferencian de cualquier otra instancia de control por las siguientes características [2]:
1.- Facilidad de acceso.- El acceso al Ombudsman es gratuito y directo. No precisa de ninguna mediación profesional, como es el caso de la jurisdicción, no hace falta comparecer mediante abogado o procurador. En el caso del Ombudsman Local esta característica es especialmente destacada ya que la relación se establece directamente entre el propio Síndico-Defensor y los interesados o solicitantes. 3
2.- Amplios poderes de investigación.- El valor añadido que supone la intervención del Ombdsman viene dada por las facultades de investigación de que está dotado, investigación que se pone al servicio directamente de los vecinos y usuarios de servicios públicos locales que piden su mediación. 4
3.- Independencia.- La independencia de los poderes políticos así como de la estructura jerárquica de la Administración supone la primera garantía para el desempeño de la función del Ombudsman y es una de las que más aprecia el ciudadano. Esta característica le acerca al control judicial aunque el alcance de las recomendaciones del Ombudsman no sea de la misma naturaleza que el de las decisiones judiciales. [5]
4.- Sus Recomendaciones son públicas pero no vinculantes. Esta característica es también sustancial a la hora de definir el perfil de la acción de control del Ombudsman, cuyas resoluciones no son recurribles en via judicial porque no son ellas mismas ejecutivas. El valor de las recomendaciones se sostiene exclusivamente sobre la fuerza de sus argumentos, sobre las referencias jurisprudenciales, de otras instancias como Defensor del Pueblo o Ararteko, casuistica de buenas prácticas etc.En el ámbito local tiene importancia también la cobertura que los medios de comunicación pueden dar a las recomendaciones ya que aumentan la capacidad de influencia de la mismas.
Una de las características del modo de trabajo del Ombudsman es la de su flexibilidad a la hora de adaptarse a las necesidades que le plantean los ciudadanos, y la rapidez con la que las cuestiones problemáticas llegan a su conocimiento. El formato, abierto de las Recomendaciones permite también explorar posibilidades en la mejora de los servicios que de otro modo no serían consideradas por las instancias locales.
3.- Instrumentos del Ombudsman
a) Recomendaciones.- Es el instrumento típico del Ombudsman y consiste en un análisis de la queja planteada y de la respuesta dada a la misma por la Administración local, y en su caso una propuesta para mejorar esa respuesta, atendiendo no sólo a las cuestiones de legalidad implicadas que son por supuesto prioritarias, sino también atendiendo a la mejora del servicio a la luz de las buenas prácticas apuntadas por la doctrina legal o por las referencias conocidas de otras Administraciones.
b) Informe al Pleno y Memoria. – Además de las recomendaciones concretas que puede plantear caso por caso, como respuesta a cada una de las quejas que se le plantean, el Ombudsman, local en este caso, tiene a su alcance la posibilidad de tomar la palabra ante el Pleno del Ayuntamiento presentando su Memoria anual, y en eso foro destacar con publicidad las cuestiones d de mayor trascendencia de las que ha conocido en el ejercicio de su función, dando además una valoración General de los servicios públicos a partir de las quejas llegadas a su oficina.
c) Recordatorio de deberes legales omitidos.- En ocasiones no será precisa una Recomendación especial sino simplemente el recordar la necesidad de cumplir adecuadamente un deber legal omitido.
d) Emitir informes en el área de su competencia a solicitud del Pleno delAyuntamiento. Es un buen mecanismo para que en determinados asuntos el Pleno pueda tener un informe independiente. [6]
e) Propuestas normativas.- En ocasiones la Recomendación se ceñirá a proponer una interpretación diferente de la que se viene realizando o incluso proponer una reforma o modificación de Reglamentos y Ordenanzas.
f) Mediación.- Si tanto la parte que formula la queja como la Administración Local lo admiten el Ombudsman puede actuar como mediador entre las partes proponiendo una solución acordada o convencional.
g) Denuncia.- En aquellos casos en los que a través de la acción de investigación del Ombudsman este detecta alguna actuación ilícita por parte de funcionarios públicos puede y debe informar de la misma a los superiores jerárquicos de este a los efectos de la apertura de un expediente administrativo disciplinario y si los hechos pudieran ser constitutivo de un delito contra la Administración Pública, debe trasladar el conocimiento de los mismos al Ministerio Fiscal.
h) Orientación.- En el ámbito local son también relevantes las funciones de orientación y asesoramiento que puede desempeñar facilitando así la comunicación entre Administración y Administrado.
i) Evaluación de la acción administrativa.- La actuación del Ombudsman en su doble vertiente de análisis de los casos concretos y de control de calidad de los servicios públicos supone la posibilidad de contribuir a la solución específica de los casos y también una aportación a la permanente evaluación de los puntos débiles del sector público llamando la atención de la Administración y del Gobierno local sobre los mismos.
i) Cauce de participación.- Del conjunto de instrumentos puestos al servicio del Ombudsman y de sus funciones se deriva un instrumento más para facilitar la participación ciudadana y la presencia de las quejas y sugerencias de la ciudadanía en la consideración de la acción del Gobierno Municipal.
4.- Limitaciones y riegos en la acción del Ombudsman
La acción del Ombdsman no puede en ningún caso ser arbitraria o puramente subjetiva ni concurrir con la acción estrictamente política a la hora de definir cuales son los intereses generales que debe priorizar la acción de gobierno en cada caso. El Ombudsman no es un órgano de representación política y por lo tanto no tiene legitimidad para definir finalidades políticas al margen de lo que viene indicado en la Ley y/o en lo que ha venido en llamarse las buenas prácticas administrativas. Un buen ejemplo de esta necesidad de fundamentar las investigaciones y recomendaciones de los Ombudsman es el trabajo llevado a cabo en los años 80 en Canadá por los Ombudsmen de Columbia Británica y Ontario respecto de qué actuaciones administrativas era apropiado investigar y cuales no, o también la lista emitida por el Ombudsman Nacional de Holanda respecto a cuales son los estándares de conducta exigibles en las diferentes administraciones, en 1988, corregido y ampliado en 2004. Esta referencia es de uso habitual por parte de los Ombudsmen locales en Holanda. La identificación de los estándares respecto de los cuales se juzga la acción de las Administraciones es una exigencia para las recomendaciones que se formulan a petición de los usuarios de Servicios Públicos. THE NATIONAL OMBUDSMAN OF THE NETHERLANDS, Annual Report 2004, Summary, pp. 6-7, 10-11, available at http://www.nationaleombudsman.nl/. Cit. por Enric Bartlet. PUBLICO. ESADE.
Por otro lado muchas de las cuestiones que se plantean al Ombudsman no son simplemente cuestiones de orden teórico o legal sino que tienen una directa traducción presupuestaria. La acción del Ombudsman no puede consistir simplemente en requerir una extensión indefinida del ámbito de lo público o de los presupuestos públicos.La perspectiva del Ombudsman no puede perder de vista las limitaciones y necesidades de una buena administración y debe tener en cuenta las disponibilidades presupuestarias así como también el esfuerzo social que supone siempre la aportación de fondos.
5.- Comparativa en relación con las Comisiones de Quejas y sugerencias.
La comparación del Ombudsman local en relación con la Comisión de Quejas y sugerencias viene dada por las distintas características de cada una de esas instancias: - El Ombudsman local es un órgano unipersonal que tiene fácil acceso y puede actuar con inmediatez, diariamente. La Comisión es un órgano Colegiado que no puede reunirse diariamente y que necesita de plazos de trabajo más largos. - El Ombudsman local es un órgano independiente de los grupos políticos, la Comisión reproduce el juego de mayorías y minorías políticas existente en el Pleno.
Javier Otaola.- Síndico-Herritarren Defendatzailea. Vitoria-Gasteiz. 11/10/2005
NOTAS
[1]Cfr.- International Institute of the Ombudsman www.law.ualberta.ca/centres/io.-
[2]The Ombudsman’s contribution to improving public administration PUBLICO. ESADE 26/09/2005 - Enric R. Bartlett .- http://www.esade.es/public
[3] Reglamento Municipal (Vitoria-Gasteiz) del Síndico-Herritaren Defendatzailea REGLAMENTO DEL DEFENSOR/A VECINAL DEL AYUNTAMIENTO DE VITORIA-GASTEIZ 28 de septiembre de 2001.
Art. 18.- El Defensor/a Vecinal o Síndico/a tiene como misión la prestación de un servicio de asesoramiento, mediación, información e intervención con la ciudadaníaen sus relaciones con el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, sus Sociedades AnónimasMunicipales, Organismos Autónomos Municipales, patronatos, fundaciones y otrosentes que constituyen la Administración Municipal.
[4] Art. 20.- Se reconocen al Defensor/a Vecinal o Síndico/a los poderes deinvestigación suficientes para el correcto desempeño de sus funciones, pudiendo girar visitas de inspección a los departamentos municipales o solicitar la comparecencia decualquier persona perteneciente al colectivo del personal municipal al servicio delAyuntamiento, que pudiera dar información relacionada con el asunto a investigar, conrespeto a los derechos e intereses legítimos de la ciudadanía y de la Administraciónmunicipal.
[5]Art. 13.- El Defensor/a Vecinal o Síndico/a desempeñará sus funciones con autonomía e independencia en sus actuaciones y según su criterio. Art. 16.- La condición de Defensor/a Vecinal o Síndico/a es incompatible con:a) Todo mandato representativo de elección popular, todo cargo político oactividad de propaganda política. b) Con la permanencia en el servicio activo en el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, sus Sociedades Anónimas Municipales, Organismos AutónomosMunicipales, patronatos, fundaciones y otros entes que constituyen la Administración Municipal.c) Con el ejercicio de las carreras judicial y fiscal. d) Con la afiliación a un partido político, sindicato u organización empresarial.e) Con el desempeño de funciones directivas en una asociación o fundación.
[6] Artículo 20 …/…c) Emitir informes en el área de su competencia a solicitud del Pleno delAyuntamiento.
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